Trybunał Konstytucyjny wydał niemal sto wyroków, będąc w składzie, który nie spełniał właściwych kryteriów. Przedstawiający tę sytuację ekspert zauważa, że rozwiązanie tego problemu nie będzie zadaniem łatwym. Przypominamy, że obecnie stanoiwsko prezesa TK jest okupowane przez Julię Przyłębska któej kacenacja zakończyła się w grudniu 2022 roku. W skłądach orzekazjących zandują się również „sędziowie dublerzy” ktorych legalnosć zsotała zakestoionowa w orzecznictwie TSUE.
W okresie od 2017 do 2022 roku Trybunał Konstytucyjny ogłosił łącznie 159 orzeczeń, spośród których aż 85 zostało wydanych przez składy niezgodne z zasadami, zawierające osoby zajmujące już obsadzone miejsca w TK. Z kolei w 48 przypadkach Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją zaskarżonych przepisów, co skutkowało utratą ich obowiązywania.
Niektóre z tych kontrowersyjnych orzeczeń legitymizowały działania rządu, podczas gdy inne kwestionowały standardy niezawisłości sądownictwa na poziomie europejskim. Jednym z najbardziej dyskutowanych wyroków dotyczył dostępu do aborcji w sytuacji wad płodu, co wywołało masowe protesty na skalę ogólnokrajową – największe od trzydziestu lat.
Jednakże warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny podejmował także sprawy istotne dla obywateli, które nie wzbudzały poważnych kontrowersji pod względem merytorycznym.
W kontekście dylematu, co zrobić z wyrokami TK, ekspert Marcin Szwed z Uniwersytetu Warszawskiego proponuje trzy podejścia. Zanim jednak wybierze się odpowiednią opcję regulacji skutków prawnych orzeczeń Trybunału wydanych przez osoby nieuprawnione, władze powinny dokładnie zbadać potencjalne konsekwencje dla:
- systemu prawnego,
- pewności prawa,
- praw jednostki,
- zaufania do porządku prawnego.
Zdaniem dr. Szweda, najlepszym rozwiązaniem może być zastosowanie środków mieszanych, które wykorzystają mocne strony różnych propozycji, jednocześnie unikając lub ograniczając ich słabości.
Czy aktualne, czy też nieistniejące? Konsekwencje prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego
Jednym z kluczowych wyzwań w procesie przywracania praworządności w Polsce po okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości polega na rozwiązaniu kryzysu związanego z Trybunałem Konstytucyjnym.
W wyniku nielegalnego wyboru trzech sędziów przez Sejm w listopadzie 2015 roku, a następnie uznania ich statusu sędziowskiego przez nową prezes Trybunału Konstytucyjnego, Julię Przyłębską, instytucja ta straciła swoją niezależność i autorytet.
Zamiast chronić Konstytucję i prawa, często legitymizował kontrowersyjne decyzje rządu, otwarcie podważając przy tym europejskie normy.
Przywrócenie autorytetu Trybunału Konstytucyjnego oraz przywrócenie mu właściwego funkcjonowania stanowić będzie niezaprzeczalnie wyzwanie.
Ten proces będzie musiał obejmować przynajmniej dwie kluczowe inicjatywy:
po pierwsze, wyłączenie osób, które zostały niewłaściwie wybrane, z udziału w orzekaniu, po drugie, uregulowanie skutków prawnych wyroków wydanych z ich udziałem. Przybliżę się do drugiego zagadnienia, korzystając z ustaleń raportu opublikowanego przez Helsińską Fundację Praw Człowieka w czerwcu 2023 r.
POLECAMY: Przyłębska murem za Pawłowicz i neosędziami. „To postać wyrazista i też ma ochronę”
Wątpliwości dotyczące skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego
W maju 2021 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce orzekł, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania w skardze konstytucyjnej złożonej przez prywatną spółkę narusza art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Decyzja ta była rezultatem działania składu, w którym uczestniczyła osoba wybrana na stanowisko sędziowskie w sposób nielegalny.
ETPCz oparł swoje orzeczenie na art. 6 Konwencji, gwarantującym m.in. „prawo do sądu ustanowionego ustawą”, czyli sądu składającego się z odpowiednio wybranych sędziów. Polska, zgodnie z wyrokiem prawomocnym od sierpnia 2021 roku, zobowiązana jest do jego wykonania.
Jednak w listopadzie 2021 roku Trybunał Konstytucyjny Polski orzekł, że art. 6 EKPC, w zakresie dotyczącym TK, jest niezgodny z Konstytucją RP. Pomimo tego wyroku, polskie władze nie podjęły działań, co skutkowało reakcją Komitetu Ministrów Rady Europy.
W czerwcu i grudniu 2022 roku Komitet wydał decyzje, nakazując Polsce wykonanie wyroku w sprawie Xero Flor, a w czerwcu 2023 roku przyjął tymczasową rezolucję w tej sprawie.
Komitet Ministrów Rady Europy podkreślał konieczność uregulowania „statusu orzeczeń już wydanych z udziałem nieprawidłowo wybranego sędziego (sędziów)” w swoich dokumentach. Nie przedstawił jednak szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu uregulowania skutków błędnych orzeczeń, pozostawiając polskim władzom pewną elastyczność w wyborze rozwiązania.
W związku z tym istnieje możliwość rozważenia różnych scenariuszy, począwszy od uznania wszystkich takich orzeczeń za nieważne z mocy prawa, a skończywszy na bardziej spersonalizowanym podejściu, skierowanym na kwestionowanie konkretnych orzeczeń. Aby dokonać właściwego wyboru, konieczne jest dokładne ocenienie zakresu problemu i zanalizowanie konsekwencji każdej rozważanej metody regulacji.
Rozmiar problemu
W okresie od 2017 do 2022 roku Trybunał Konstytucyjny wydał ogółem 159 wyroków, co stanowi istotnie mniejszą liczbę w porównaniu z latami 2011-2016, w których ogłosił 367 wyroków.
Znaczna część tych 159 wyroków, a dokładnie 85 z nich, została wydana przez składy niezgodne z właściwymi standardami. Wydane w nieprawidłowych składach orzeczenia dotyczyły różnorodnych kwestii.
Niektóre z tych orzeczeń legitymizowały kontrowersyjne decyzje rządu. Na przykład, Trybunał Konstytucyjny utrzymał w mocy reformę Krajowej Rady Sądownictwa, która przyznawała Sejmowi kompetencje do mianowania sędziów do jej składu.
Kilka innych postanowień Trybunału Konstytucyjnego kwestionowało standardy europejskie dotyczące niezależności sądownictwa. Trybunał ten stwierdził na przykład, że zgodnie z Konstytucją zabronione jest ocenianie zgodności procesu powoływania sędziów z prawem i orzekł, że niektóre przepisy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) i traktatów Unii Europejskiej są częściowo sprzeczne z konstytucją.
Mimo to, Trybunał Konstytucyjny wydał także kontrowersyjne orzeczenia w sprawach niezwiązanych z niezależnością sądownictwa, takie jak wyrok dotyczący dostępu do aborcji w sytuacji wad płodu.
Wiele z wyroków wydanych przez Trybunał Konstytucyjny w składach, w których zasiadły osoby wybrane z naruszeniem prawa, nie wywołuje, z punktu widzenia merytorycznego, znacznych kontrowersji. Niektóre z tych orzeczeń doprowadziły nawet do unieważnienia przepisów naruszających prawa jednostki, takie jak:
- decyzja o niekonstytucyjności błędnych przepisów regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób z niepełnosprawnością,
- postanowienie dotyczące ochrony przedemerytalnej pracowników,
- orzeczenie uchylające nieuzasadnione ograniczenia w dostępie do sądu,
- a także wyrok, który stwierdził nieproporcjonalność zasad nałożenia administracyjnych kar pieniężnych.
W wyniku tych i innych orzeczeń mogło dojść do ponownego rozpatrzenia spraw sądowych lub administracyjnych, a także do zmian w przepisach przyznających jednostkom określone prawa.
Podważyć byt?
W raporcie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wskazano kilka potencjalnych podejść do uregulowania skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które zostały wydane przez składy z udziałem osób, które nielegalnie objęły stanowiska sędziowskie.
Najbardziej radykalnym rozwiązaniem byłoby uznanie wszystkich tych wyroków za nieistniejące z mocy prawa. Przed 2015 rokiem pojęcie nieistniejących orzeczeń było głównie stosowane w kontekście decyzji sądów w postępowaniach cywilnych lub karnych obarczonych poważnymi wadami prawnymi.
Jednak pojawia się pytanie, czy istnieją teoretyczne podstawy do rozszerzenia tego podejścia na wyroki Trybunału Konstytucyjnego wydane przez składy z nieuprawnionymi sędziami.
Mimo kwestii teoretycznych, warto zauważyć istotne problemy praktyczne związane z przyjęciem koncepcji nieistniejących orzeczeń. Skala tych problemów byłaby uzależniona od tego, czy chodzi o orzeczenie stwierdzające zgodność czy niezgodność z konstytucyjnym wzorcem.
Akceptacja, że wyroki stwierdzające zgodność zaskarżonych przepisów z Konstytucją są nieistniejące, nie stwarzałaby znaczących komplikacji. Wymagałoby to jedynie ponownego rozpatrzenia spraw przez Trybunał Konstytucyjny w właściwym składzie.
Jednak znacznie bardziej problematyczne byłoby uznawanie za nieistniejące wszystkich wyroków, które stwierdziły niezgodność zaskarżonych przepisów z konstytucją. Do końca 2022 roku takich orzeczeń było 48.
Komplikacje wynikałyby z faktu, że ogólnie stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu z Konstytucją lub innym aktem wyższego rzędu skutkowałoby utratą jego obowiązywania.
Akonsekwencje zaakceptowania koncepcji o nieistnieniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznaczałyby, że przepisy prawne uznane w tych wyrokach za niezgodne z Konstytucją pozostawałyby w mocy i obowiązywałyby nadal, chyba że zostałyby zmienione lub uchylone przez legislatora w międzyczasie.
Taki scenariusz mógłby generować liczne problemy, gdyż decyzje te były traktowane jako wiążące zarówno przez organy władzy, jak i obywateli, którzy opierali się na nich podejmując różne działania w zaufaniu do ukształtowanego przez nie stanu prawnego.
Ponadto, jak już wspomniałem, wiele z tych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego było merytorycznie poprawnych, co oznaczałoby, że unieważnienie ich skutkowałoby przywróceniem przepisów naruszających prawa jednostki.
Taka sytuacja mogłaby wpłynąć nie tylko na rozstrzyganie nowych spraw, ale także na prawa już nabyte przez jednostki.
Co więcej, wiele innych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wydanych z udziałem osób wybranych bezprawnie, mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowań sądowych, więc uznając takie orzeczenia za nieważne, mogłoby to również wpłynąć na te nowe postępowania.
Czasami po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, Sejm dokonywał zmian w ustawach. Z raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wynika, że w kilku przypadkach uznanie za nadal obowiązujące przepisów, które TK uznał za niekonstytucyjne, prowadziłoby do sytuacji, w której współistnieją dwa przepisy sprzeczne ze sobą:
stary, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, oraz nowy, uchwalony przez ustawodawcę po „nieistniejącym” wyroku.
To tylko niektóre z wielu problemów, które mogą wyniknąć z przyjęcia założenia o nieistnieniu wszystkich wyroków TK wydanych w nieprawidłowych składach.
Część tych problemów mogłaby zostać złagodzona poprzez wprowadzenie odpowiednich przepisów przejściowych, co proponuje projekt ustawy autorstwa Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego, zakładający stwierdzenie nieważności wyroków TK wydanych z udziałem osób wybranych na stanowiska sędziowskie w sposób niezgodny z prawem.
Jednakże, określenie wszystkich skutków, jakie wywołały konkretne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje niezwykle trudne. W związku z tym opracowanie przepisów, które skutecznie chroniłyby jednostki przed wszelkimi potencjalnymi negatywnymi konsekwencjami, stanowiłoby niewątpliwie bardzo trudne zadanie.
Stwierdzać czy nie stwierdzać nieistnienia?
Wydaje się zatem, że bardziej adekwatne byłoby przyjęcie bardziej umiarkowanego podejścia.
Można by na przykład rozważyć możliwość ponownego rozpatrzenia spraw przed Trybunałem Konstytucyjnym, które zakończyły się wyrokami wydanymi z udziałem osób, które zostały wybrane w sposób niezgodny z prawem.
Taki krok pozwoliłby uniknąć wielu problemów związanych z automatycznym „przywróceniem do życia” przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny działający w nieprawidłowym składzie.
Niestety, obecne przepisy nie przewidują takiej możliwości wznowienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto, artykuł 190 ust. 1 Konstytucji, który stwierdza, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są „ostateczne”, tradycyjnie był interpretowany jako zakaz wprowadzania mechanizmów umożliwiających kwestionowanie decyzji Trybunału.
Wątpliwości mogą dotyczyć również:
- czy taki mechanizm powinien być trwałym instytucjonalnym rozwiązaniem,
- czy też ma obowiązywać jedynie w okresie przywracania praworządności,
- jak uregulować kwestie proceduralne postępowania wznowieniowego (np. inicjacja postępowania na wniosek lub z urzędu),
- oraz jakie byłyby konsekwencje prawne wyroków wydanych po wznowieniu.
Na przykład, czy wznowienie postępowania i wydanie przez Trybunał Konstytucyjny nowego orzeczenia o odmiennym zakresie mógłoby prowadzić do przywrócenia przepisów, które wcześniej niesłusznie uznano za niezgodne z Konstytucją w błędnych postępowaniach?
Najbardziej konserwatywnym rozwiązaniem byłoby zaniechanie wprowadzania formalnych uregulowań dotyczących skutków wyroków, a zamiast tego stwierdzenie nieprawidłowości w działaniach Trybunału Konstytucyjnego za pomocą niezobowiązującej uchwały Sejmu. Dodatkowo, legislator mógłby przywrócić przepisy uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją poprzez ponowne uchwalenie odpowiednich ustaw, a także modyfikować lub uchylać te akty prawne, które w kontrowersyjnych okolicznościach zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za zgodne z Konstytucją.
Dodatkowo, odpowiednie organy mogłyby ponownie poddać w wątpliwość przepisy, które Trybunał, działając z udziałem nieprawidłowo wybranych osób, uznał za zgodne z Konstytucją.
Takie podejście może jednak nie być zgodne z zaleceniami Komitetu Ministrów Rady Europy.
Ponadto, nie uwzględnia ono sytuacji osób, których prawa zostały naruszone w wyniku np. umorzenia postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny działający w nieprawidłowym składzie (jak w sprawie Xero Flor).
Dodatkowo, nie rozwiązuje kwestii wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczących rzekomej niekonstytucyjności przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka lub przepisów traktatowych UE.
Szukanie odpowiednich środków Przed podjęciem decyzji dotyczącej uregulowania konsekwencji prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wydanych z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, władze powinny dokładnie rozważyć potencjalne skutki dla systemu prawnego, pewności prawnej, praw jednostki i zaufania do porządku prawnego.
Proces przywracania praworządności w Polsce musi być zgodny z zasadą państwa prawa, a pewność prawa stanowi kluczowy element tego procesu.
Trybunał Konstytucyjny wydał wyroki dotyczące osób wybranych niezgodnie z prawem przez prawie siedem lat. Obecnie jest ich niemal sto, i niełatwo byłoby twierdzić, że wszystkie te orzeczenia po prostu nie istnieją.
Przez lata były one traktowane jako wiążące zarówno przez władze państwowe, jak i jednostki. Co więcej, wiele z tych wyroków miało istotne skutki, które nie są łatwe do odwrócenia.
Skuteczne uregulowanie statusu prawnego tych orzeczeń będzie zatem bardzo skomplikowane. Żadna z przedstawionych opcji nie jest idealna.
Warto zatem rozważyć zastosowanie rozwiązania hybrydowego, które wykorzystałoby mocne strony różnych dostępnych propozycji, jednocześnie minimalizując ich wady. Przykładowo, można by wprowadzić procedurę wznowieniową, która zakłada ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych odmową nadania biegu skardze, postanowieniem o umorzeniu postępowania lub nawet wyrokiem stwierdzającym zgodność lub brak niezgodności z Konstytucją, wydanym przez wadliwe składy.
Tego rodzaju orzeczenia, w przeciwieństwie do tych uznających przepisy za niekonstytucyjne, nie niosą za sobą znaczących skutków prawnych, co ułatwia ich unieważnienie.
Z punktu widzenia praw jednostki możliwość wznowienia postępowania w sprawach zakończonych niekorzystnie dla skarżącego jest jednak bardzo ważna. Przypomnijmy, że wyrok ETPC w sprawie Xero Flor dotyczył postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej.
Jeśli jednak ustawodawca zdecydowałby się na jedno z bardziej radykalnych rozwiązań, powinien jasno określić skutki stwierdzenia nieistnienia wyroków lub wznowienia postępowań oraz wprowadzić środki ochronne mające na celu zabezpieczenie pewności prawa przed ewentualnymi konsekwencjami związanymi z „odnowieniem” norm prawnych.
