Komisja reprywatyzacyjna to fikcja. Wywłaszczenia bez odszkodowania i podstaw prawnych

Komisja zajmująca się sprawami reprywatyzacyjnymi istnieje od siedmiu lat, jednakże nie eliminuje żadnych skutków afery reprywatyzacyjnej. Zamiast tego, po latach, bez podstaw prawnych lub z powodów błahych, wywłaszcza nieruchomości bez wypłacenia odszkodowania. Niestety, w Polsce brak systemowego badania skutków uchwalonych przepisów. Ustawa o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich obowiązuje już od siedmiu lat, co sprawia, że najwyższy czas ocenić, co udało się osiągnąć powołanej do tego komisji.

POLECAMY: NSA wypowiedział się w sprawie decyzji warszawskiej komisji reprywatyzacyjnej

Raport opublikowany w 2019 roku oraz publiczne wypowiedzi komisji skupiają się głównie na informacjach dotyczących liczby nieruchomości, które zostały „odzyskane” lub wywłaszczone przez komisję. Niemniej jednak, te dane nie przyczyniają się do kompleksowej oceny skutków zastosowania ustawy o komisji. Posiadając przymus państwowy, komisja może z łatwością coś komuś odebrać. Jednak od legislacji „rozliczeniowej” możemy oczekiwać, aby dokładnie zdiagnozowała i efektywnie naprawiła krzywdy, nie powodując przy tym nowych szkód.

Poniżej znajduje się statystyka wykorzystanych ustawowych podstaw eliminacji decyzji reprywatyzacyjnych, oparta na analizie 118 decyzji komisji wydanych od grudnia 2011 roku do grudnia 2013 roku, dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości.

Decyzje komisji reprywatyzacyjnej, czyli uchylenie lub stwierdzenie nieważności, zgodnie z ustawą (art. 30), następują w przypadku:

1) zostały oparte na fałszywym dokumencie,

2) zostały wydane w wyniku przestępstwa,

3) po ich wydaniu wyszły na jaw nowe dowody lub fakty,

4) rażąco naruszają prawo (przy tym ta przesłanka jednoznacznie nawiązuje do przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co pozwala na bardziej szczegółową typologię decyzji wydanych na tej podstawie),

4a) zostały wydane z innym naruszeniem prawa procesowego,

4b) nie zbadano przesłanki posiadania nieruchomości wynikającej (rzekomo) z dekretu warszawskiego,

5) doszło do przeniesienia roszczeń dekretowych „sprzecznie z interesem społecznym”,

6) wywołały skutki „sprzeczne z interesem społecznym”, w tym doprowadziły do użycia przemocy wobec lokatorów,

7) zostały wydane pomimo przyznania odszkodowania byłym właścicielom lub

8) zostały wydane na rzecz nieprawidłowo „wskrzeszonej” przedwojennej osoby prawnej.

Jak można przeczytać w wprowadzeniu uzasadnienia, które stanowi rację istnienia komisji, „w procesie reprywatyzacyjnym w oparciu o dekret dochodziło do przestępstw takich jak fałszowanie dokumentów, do naruszeń proceduralnych w trakcie postępowania administracyjnego, naruszeń mających związek z nadużyciem praw podmiotowych w obrocie cywilnoprawnym, a także naruszeń godzących w interes społeczny, polegających na pozbawianiu uprawnień osób zamieszkujących nieruchomości objęte postępowaniem reprywatyzacyjnym”.

Zacznijmy od przypadków fałszowania dokumentów, łapownictwa, oszustw lub wykorzystania podstawionego kuratora, które podlegają art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. W okresie od 2021 do 2023 roku, liczba decyzji komisji opartych na tych podstawach wyniosła ZERO na 118. Oznacza to, że w żadnym przypadku komisja nie stwierdziła poważnych nadużyć w procesie reprywatyzacji.

Jeśli chodzi o przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości komunalnych na rzecz osób, które nigdy nie były ich właścicielami, liczba decyzji komisji opartych na art. 30 pkt 4 (rażące naruszenie prawa) wyniosła trzy, co stanowi jedynie 2,5 proc. wszystkich spraw.

W przypadkach, gdzie zwrot nastąpił na rzecz nabywcy roszczeń dekretowych od byłego właściciela lub jego spadkobiercy, liczba decyzji komisji opartych na art. 30 ust. 1 pkt 5 (sprzeczność z interesem społecznym) wyniosła jeden, co stanowi 0,8 proc. wszystkich przypadków.

W niewykazaniu przez wnioskodawcę posiadania nieruchomości w postępowaniu dekretowym, opartym na art. 30 ust. 1 pkt 4b, komisja zastosowała to tylko w czterech przypadkach na 118. Jednak zarówno decyzje komisji, jak i same brzmienie ustawy, ignorują jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie wymaga faktycznego władztwa nad nieruchomością, zakładając, że samo złożenie wniosku stanowi co najmniej domniemanie posiadania działki.

Art. 30 ust. 1 pkt 8 (uzyskanie odszkodowania za nieruchomość) było podstawą tylko jednej decyzji komisji eliminującej decyzję restytucyjną.

Ostatecznie, pomimo krucjaty przeciwko nabywcom roszczeń, komisja opiera swoje decyzje nacjonalizacyjne nie tylko na wymienionych przesłankach fałszerstwa, przestępstwa czy pokrzywdzenia lokatorów.

W skrócie, głównie opierając się na ogólnych podstawach „rażącego naruszenia prawa” (art. 30 ust. 1 pkt 4) oraz „innego naruszenia” procedury (art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy), w 115 na 118 decyzji komisji, co stanowi ponad 99 proc. przypadków (czasami równocześnie z innymi podstawami).

W większości przypadków, aż w 98, komisja wskazała, że według jej oceny decyzja reprywatyzacyjna podlegała jednej z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.c. Prawie zawsze, tj. w 95 przypadkach (w tym w siedmiu równocześnie z inną podstawą), była to najbardziej ogólna przesłanka nieważności, czyli „rażące naruszenie prawa” (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Łącznie w co najmniej 23 przypadkach, tj. w około jednej czwartej spraw, w których komisja dostrzegła przesłanki nieważności, zgłosiła swoje zastrzeżenia co do oceny dowodów (czasami powołując się bezpośrednio na art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a., a czasami nie).

Jednak zgodnie z jednolitym – i sensownym z punktu widzenia stabilności obrotu prawnego – orzecznictwem sądów administracyjnych, braki w zakresie dowodów nie stanowią podstawy nieważności decyzji, chyba że organ wydający decyzję nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego. Zatem w co najmniej jednej czwartej przypadków, w których komisja uznaje wystąpienie tzw. kwalifikowanej wady, różnice w ocenie sprawy pomiędzy komisją a organem wydającym decyzję reprywatyzacyjną dotyczyły oceny dowodów, która – zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów – nie mogłaby stanowić podstawy skutecznego odwołania lub skargi do sądu administracyjnego, a tym bardziej do unieważnienia ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia.

W sześciu decyzjach, różnice w ocenie dowodów sprowadzały się do stwierdzenia przez komisję, że jedynym dowodem na złożenie wniosku dekretowego był oryginalny wniosek znajdujący się w aktach sprawy. Pomimo że inne dowody, w tym nieformalny rejestr wniosków prowadzony przez wojewodę, wskazywały na złożenie wniosków. Później prawdopodobnie zostały one utracone.

W czterech sytuacjach komisja ustaliła, że w danej sprawie została już wydana inna decyzja (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), co stanowi istotną „grubą” wadę decyzji reprywatyzacyjnej. Niemniej jednak, dotyczy to jedynie około 2,5 proc. analizowanych decyzji.

W zaledwie dwóch przypadkach komisja oceniła, że decyzja reprywatyzacyjna była niemożliwa do wykonania w chwili wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), co było związane z nową zabudową lub podziałem geodezyjnym nieruchomości warszawskiej.

W siedmiu sytuacjach, zgodnie z decyzjami komisji, decyzja reprywatyzacyjna została skierowana do osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W kolejnych dziesięciu przypadkach komisja dostrzegła rażące naruszenie art. 155 k.p.a., co pozwala na zmianę ostatecznej decyzji za zgodą stron. W tych przypadkach zastosowano tę przesłankę, aby naprawić wcześniejsze skierowanie decyzji do osoby zmarłej. Warto zauważyć, że pominięcie przez organ faktu zgonu strony jest znacznie powszechniejsze niż uznanie nieważności decyzji z tego powodu, ponieważ nikt nie ma interesu w prowadzeniu postępowania unieważniającego. Jednak, gdy komisja przeanalizowała większość decyzji reprywatyzacyjnych, liczba przypadków, w których decyzje były skierowane do osób zmarłych, znacząco wzrosła. Wątpliwe jest, czy było to zgodne z interesem publicznym.

Wydaje się zatem, że komisja w żadnym stopniu nie spełnia celu, dla którego została utworzona. Nie zwalcza skutków działań żadnej mafii reprywatyzacyjnej ani nie koryguje niesprawiedliwości wynikających ze zwrotu. Nie eliminuje także decyzji reprywatyzacyjnych opartych na sfałszowanych dokumentach, działaniach „na kuratora” czy uzyskanych łapówkami. Podjęte przez nią większość decyzji jest sprzeczna z jednolitym orzecznictwem, zwłaszcza w kwestiach oceny dowodów i zbywalności roszczeń, które, aż do wyroków NSA z 2022 r., nie były kwestionowane nawet w okresie PRL-u. Nawet formalnie niekontrowersyjne powody, dla których komisja usuwa z obrotu decyzje reprywatyzacyjne poprzez wywłaszczenie, w powszechnym odbiorze raczej należą do kategorii „kruczków prawnych” niż eliminacji rzeczywistych „afer”.

Zgodnie z postanowieniami k.p.a., po upływie dziesięciu lat nie można stwierdzić nieważności decyzji, niezależnie od jej wad. Jednak ustawą o komisji odwrócono tę zasadę, uznając, że naruszenia występujące w procesie reprywatyzacji „wymagają (…) podjęcia działań nadzwyczajnych, które zmierzają do ochrony dóbr bardziej zasługujących na ochronę niż stabilność decyzji administracyjnych”. Analiza faktycznych i prawnych podstaw decyzji komisji wydanych w ostatnich dwóch latach jej działalności jednoznacznie kwestionuje powyższe twierdzenie.

Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej pozostają poza zasięgiem tych działań Wydaje się, że, pod pretekstem konieczności skutecznej interwencji w „afery reprywatyzacyjnej”, naruszyliśmy normy praworządności w ramach ustawy o komisji. Wprowadzenie kategorii decyzji o „płynnej ostateczności” w obszarze nieruchomości warszawskich naruszyło pewność obrotu w stopniu, którego jeszcze w pełni nie zdajemy sobie sprawy, ze względu na opóźnienia w działaniach NSA i sądów wieczystoksięgowych. Mimo poniesienia tej ceny, komisja nie usuwa żadnych skutków afery reprywatyzacyjnej, a jedynie przeprowadza wywłaszczenia bez odszkodowania, po wielu latach, pomimo braku podstaw lub z powodów, które wydają się błahe.

Niezrozumiałe jest to, że, nawet przy braku rzetelnej analizy skutków ustawy, ten stan rzeczy nie budzi zastrzeżeń u żadnego polityka z obecnie rządzącej formacji, która zdobyła władzę, obiecując przywrócenie praworządności. Nawet minister sprawiedliwości, byłego rzecznika praw obywatelskich (co warto podkreślić!), który w 2017 r. w apelu do prezydenta słusznie wskazywał na wszystkie naruszenia standardów w ustawie o komisji, nie przeszkadza się obecnie tym stanem rzeczy. Trudno zrozumieć, dlaczego MS, wśród licznych audytów oceniających rządy PiS, nie podjął pełnej analizy sprawy komisji, a jedynie zmienił przewodniczącego.

Odpowiedź, równie intuicyjna i niepoparta badaniami, jak uzasadnienie samej ustawy o komisji, sprowadza się do tezy, że radość płynąca z dezintegracji nie ma barw partyjnych. W przypadku właścicieli nieruchomości warszawskich, biorąc pod uwagę bezprecedensowy wzrost rynku w ciągu ostatnich 30 lat, statystycznie „osoby znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej” pozostają poza zasięgiem tych działań. Być może bardziej uczciwie byłoby przyznać, że chodzi tu o gry, zamiast dalej, wbrew rzeczywistości zapisanej w decyzjach komisji, snuć opowieści o przywracaniu sprawiedliwości i naprawianiu krzywd.